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法制建设14年硕果累累合力推动资本市场阔步前行

发布时间:2021-01-20 11:04:35 阅读: 来源:邦定机厂家

苟日新,日日新,又日新。

中国资本市场从其创立之始,法制建设就沿着一条立新、革旧、再立新的路径不断演进,监管变革始终伴随着资本市场发展变化不断前行。

不法其古,不循其礼,法制建设遵循的标准乃是顺应资本市场不断涌现的新情况、新问题。

不唯上,只唯实,评价法制建设成败的依据是能否有助于形成公开、公平、公正的市场秩序。

沧桑巨变,中国资本市场从“老八股”起步,发展到一个股票总市值全球前三,拥有主板、中小板、创业板、新三板的多层次资本市场体系。而资本市场的法制建设,正不断推动着中国资本市场的成熟和壮大。

稽查执法登上历史舞台

1992年10月,国务院证券委员会成立,从属其的办事机构中国证监会也应运而生。由于资本市场新芽初放,证监会也诞生不久,法规建设和稽查执法工作并未全面铺开。

1995年11月,中国资本市场的稽查执法工作正式启动。中国证监会成立稽查部,专门负责证券、期货市场违法违规行为的稽查工作。但在当时的监管设计下,地方的监管机构是证管办,在地方政府的管理和指挥下行动。

随着“327国债期货”事件的爆发,以及虚假陈述、市场操纵与内幕交易案件的出现,众多利益主体的博弈在繁荣市场同时,也提高了市场运行的成本,这样的背景下,各方不断呼唤统一证券监管机构的诞生。

面对行政分权格局下中国证券市场出现的众多问题,加之1997年东南亚金融危机所带来的直接影响,1997年底,全国金融工作会议决定对证券监管体制进行改革,实行垂直领导。

1998年4月,根据国务院机构改革方案,决定将国务院证券委与中国证监会合并组成国务院直属正部级事业单位。经过这次改革,中国证监会职能明显加强,集中统一的全国证券监管体制基本形成,地方政府在证券市场发展规划和监管中逐渐淡出。

同年,根据“证监会三定方案”,稽查部更名为稽查局(首席稽查办公室)。而稽查局整合地方监管力量的行动不断推进,并且在除拉萨以外的各地派出机构内设立稽查处。

1998年12月,被称为中国资本市场“蓝天法”的《证券法》获得通过。《证券法》的出台是中国证券市场法制建设的重要里程碑,它确立了中国证券市场法律规范的总体框架,对规范各类市场利益主体,促进中国资本市场持续健康的发展起到了“定海神针”的作用。虽然从后来的眼光来看,当时的《证券法》有这样或那样的不足,但是它对资本市场发展所起到的作用是毋庸置疑的。

2000年9月,中国证监会成立上海、深圳、成都、广州、天津、沈阳、西安、武汉、济南等9个大区稽查局,进一步加强稽查执法力量。

在一系列的改革之后,证监会与派出机构建立了垂直监管体制,首次把监管资源整合起来,很好地适应了当时的市场规模和违法违规案件情况,证券市场的稽查执法工作焕然一新。集中统一监管打破了先前多部门对证券市场的多头监管,降低了制度成本。

在中国证监会的统一领导下,交易所将监管重点转移到上市公司与二级市场上,对恶性违规事件的查处力度不断加大,资本市场法制建设取得了阶段性成果。

虎门会议

统一监管体制的确立,对资本市场发展起了巨大的推动作用。在网络科技股热潮的带动下,中国股票市场在1999年出现了“5.19”行情,部分网络股股价被追捧至非理性的高度,上证综指从1999年1100点左右攀升至2001年的历史新高2245点。

然而,在市场空前繁荣的背景下,虚增利润、挪用上市公司募集资金、恶意操纵市场等等各种违法违规行为又有所抬头。据统计,2001年的8、9月间,中国证监会共查处了40余起上市公司违规案件,几乎每天就查处了一起违规案件,“银广夏”、“亿安科技”等轰动一时的大案就爆发于那个时期。而当时,整个证监会稽查部门仅有二十多人,监管力量相对市场需要存在一些差距。

新一轮大刀阔斧的改革重新展开。2002年,全国证券稽查工作会议——“虎门会议”,揭开了证监会稽查执法工作的新篇章。

在此次会议前,稽查局与两大交易所建立了联席会议制度,主旨就是将监管关口前移,要求交易所主动承担前哨岗的职能,在监管部门行动之前,及时发现、及时制止、及时查处,这个“三及时”原则,也成为此后稽查工作的重要原则。

“虎门会议”不久,证监会在稽查机构上也做了相当大的变革,稽查二局登上历史舞台,“两局分工、系统交办,适度交叉、协调配合”的新稽查体制开始确立。

在新体制下,两局负责不同类别的证券期货违法案件,一局负责上市公司虚假陈述案等案件,而二局专责内幕交易和市场操纵类案件。

一系列的改革之后,稽查一局、二局、9个大区稽查局、2个直属办和24个特派办稽查处组成的中国证监会稽查执法机构体制初步形成,而新稽查执法体制的生命力也在实践中得到证明。

查审分离

“虎门会议”前后,除了对稽查执法的机构设置实行了重大变革,更为重要的是提出了“查审分离”的稽查执法理念。在“查审分离”的行政执法体制下,案件的调查和审理分别由稽查和法律两个部门负责。稽查部门主责前期的调查取证工作,法律部则负责后期的听证和审理。

“审查分离”体制的提出和实行,形成了调查和审理两部门相互制约,协同作战的稽查执法新格局。两部门通力合作,大大加快了查案的速度和效率,也保证了整个稽查执法工作的准确性和公正性。

此外,除了调查和审理两部门之间的相互制约外,在部门内部,也形成了自我约束、自我审查的机制。

2003年到2005年,适逢证券公司风险集中爆发,在券商综合治理过程中,“查审分离”的稽查体制得到了市场的广泛认同。

2005年,中国资本市场掀起轰轰烈烈的股权分置改革,到了2006年年末,已经完成或者进入股改程序的上市公司市值占应改革上市公司总市值的比重达到98%,股权分置改革基本完成。而变革总是伴随着新问题出现。随着市场发生根本性转折,内幕交易和市场操纵案又开始抬头,且市场操纵花样翻新,短线化趋势非常明显,给稽查执法工作带来了相当大的难度。在这样的情况下,新一轮稽查体制改革呼之欲出。

事移法修

《证券法》实施不久,修法呼声日显高涨,成为历次“两会”上代表委员们关注的焦点。

千呼万唤始出来。2005年10月,《证券法》修订案高票获得通过,给当时正处于重要转折期的中国资本市场注入了一剂强心针。

2006年,中国证监会继续深化“查审分离”制度,借鉴发达国家“行政法官”制度,把行政处罚委员会从法律部独立出来,新一届行政处罚委员会实现了行政处罚案件审理委员的专职化和案件处理的专业化。

2007年,证监会新一轮稽查执法体制改革出台。

当年11月,中央机构编制委员会办公室做出批复,对我国证券执法体制进行重大改革:一是设立中国证监会行政处罚委员会,下设办公室;二是合并稽查一局、二局为稽查局(首席稽查办公室);三是设立中国证监会稽查总队,核定编制170名;四是增加证监会派出机构稽查力量110名。

在新的体制下,首席稽查负责统一协调、指挥全系统的稽查工作;稽查局主要负责组织、协调、指导、督促案件调查,负责立案、复核及行政处罚的执行,负责跨境执法合作及行业反洗钱工作;稽查总队主要负责调查内幕交易、市场操纵、虚假陈述等重大案件,以及涉及面广、影响大的要案、急案、敏感类案件;地方稽查局及各地方监管局的稽查力量,主要负责辖区内案件的调查,以及非正式调查和各类协查工作;行政处罚委员会负责所有案件的审理。

“新体制的确立,首先是在制度上确定了证监会几年来推行的查审分离模式,形成了调查与处罚权力的相互制约机制,提高了执法的专业、效率和公正水平”,证监会相关负责人表示,“此外,集中统一指挥的稽查体制,提高快速反应能力和整体作战效能,适应了市场发展的需要,进一步增强了稽查力量。”

通力合作

稽查执法体制的又一次重大改革之后,各部门各司其职,通力合作,法制建设成绩斐然。

2008年,站在稽查执法最前沿的稽查总队重拳出击,办案人员先后深入30个省份400多个县市展开调查,累计出差9800多人天,办结案58起,移送公安机关9件。其中,“汪建中操纵市场案”的查处,打击了抢先交易操纵市场行为,而将“龙头黑马非法投资咨询案”从无头案办成铁案,初步展现了总队查办要案的战斗能力。

而在稽查执法体系中具有“司令部”功能的稽查局(首席稽查办公室),则积极组织协调全系统的稽查力量,加强快速反应能力和执法整体合力。根据稽查体制的变化,稽查局及时调整了工作职能,更新了运作模式,制订了《稽查局业务流程》等16个内部工作制度。

作为专职案件审理的行政处罚委在机构改革之后,加强制度建设,逐步统一案件审理标准,及时、高效处理了一批大案、要案和新型违法案件,新体制案件结案率较2007年上升23.6%,没收违法所得额较2007年上升553%,罚款数额较2007年上升319.9%。

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